tisdag 12 december 2017

ESV:s gransknings-rapport offentliggjord

Sametinget har en bred, sårbar och underfinansierad verksamhet. Det är oklart vem som egentligen är myndighetens chef. Plenum ska inte besluta om budget och ESV kan inte se hur Sametinget kunnat handla annorlunda med anledning av Riksrevisionens kritik rörande årsredovisningen 2015. Det är några av slutsatserna i ESV:s analys av Sametinget.

Ekonomistyrningsverket fick i oktober 2016 i uppdrag av regeringen att analysera Sametingets arbete med intern styrning och kontroll och användningen av statliga medel. ESV skulle bedöma om verksamheten bedrivs effektivt utifrån gällande reglering och hur verksamheten kan effektiviseras. Inom ramen för uppdraget har ESV:s projektgrupp tagit del av dokument, hållit intervjuer med nyckelpersoner och haft kontakt med Riksrevisionens revisionsteam och Jordbruksverket (rörande hanteringen av EU-medel).

Den 15 februari 2017 lämnades rapporten in till regeringen. Här följer en sammanfattning.

Dubbla roller

ESV beskriver Sametingets unika konstruktion och de regelverk som ibland är motsägelsefulla. Enligt sametingslagen är Sametinget en särskild myndighet med uppgift att bevaka frågor som rör samisk kultur i Sverige. Enligt myndighetens instruktion är Sametinget en förvaltningsmyndighet under regeringen med uppgifter inom rennäringens område och för samisk kultur.

Sametinget är både samernas folkvalda församling och en förvaltnings-myndighet under regeringen. De folkvalda ledamöterna gör att Sametinget liknar en kommun, men Sametinget saknar beskattningsrätt. Finansieringen kommer huvudsakligen från riksdag och regering.

Tre ledningsformer för statliga myndigheter

I myndighetsförordningen (2007:515) finns tre uppräknade ledningsformer för statliga förvaltningsmyndigheter: 

  1. I en styrelsemyndighet är styrelsen myndighetens ledning och generaldirektören är myndighetens chef. Båda utses av regeringen.
  2. I en enrådighetsmyndighet är myndighetens chef också dess ledning. Myndighetschefen utses av regeringen.
  3. I en nämndmyndighet leds myndigheten av nämnden, som utses av regeringen.

I och med att regeringen utser myndighetens ledning är det möjligt för regeringen att byta ut den om regeringen anser att den missköter myndigheten. Detta gäller inte för Sametinget eftersom Sametingets konstruktion ger myndigheten en annan ledningsform.

Sametingets ledningsform

Sametingets ledningsform är ovanlig. Den utgår från att plenums ordförande är myndighetens chef (eftersom plenums ordförande formellt utses av regeringen). Vem som är myndighetens ledning är däremot inte uttryckt. Det ansvar och de befogenheter som styrelsen har medför att styrelsen de facto är myndighetens ledning. Styrelseuppgifter som myndighetsutövning och förvaltning, särskilt ekonomisk förvaltning, utgår vanligen från myndighetsledningen inom en förvaltnings-myndighet. ESV menar att även kanslichefen är myndighetens chef, eftersom kanslichefen ansvarar för myndighetens arbetsgivarpolitik. Anställning av personal och personalfrågor finns normalt inom en myndighetschefs beslutanderätt.

Vem beslutar om vad i praktiken?

Ansvaret för att fatta beslut är uppdelat på flera av Sametingets funktioner. Det kan medföra problem och verka motsägelsefullt, som exempelvis:

  • Sametinget ska driva den samepolitik som kommit till uttryck i sametingsvalet
  • Sametinget ska verkställa den politik och de beslut som riksdag och regering fattat
  • Sametingets verksamhet styrs av mål i sametingslagen, instruktionen och regleringsbrevet
  • Sametinget verksamhet styrs av politiska handlingsprogram som har beslutats av plenum
  • Myndighetsutövning delas av styrelse och nämnder
  • Långa handläggningstider och bordläggningar tyder på beslutsvånda
  • Risk för rättsosäkerhet och jäv
  • Budget beslutas av två instanser (styrelse och plenum)
  • Det finns en politisk önskan om mer tjänstemannastöd samtidigt som tjänstemännen begränsas och exempelvis inte tillåts föredra ärenden inför plenum
  • Samepolitiker är fritidspolitiker som möts relativt sällan, som ofta saknar politisk skolning och får otillräcklig utbildning om statsförvaltningen

Problemet med att ledningsansvaret inte är samlat hos en funktion, konstaterade även Statskontoret i sin myndighetsanalys 2010. Det råder en osäkerhet ifråga om ansvarsfördelningen.

Bred verksamhet

Bredden i Sametingets verksamhet medför utmaningar för förvaltningsmyndigheten. I många fall är det en handläggare som ensam svarar för en viss uppgift. Det gör verksamheten sårbar för sjukfrånvaro och vakanser. Sametinget försöker i möjligaste mån fördela arbetsuppgifterna på flera handläggare, men detta påverkas av specifika kunskaps- och kompetenskrav, och krav på geografisk placering av vissa verksamheter. Det finns stora förväntningar från den samiska befolkningen på Sametingets verksamhet. Antalet förfrågningar och remisser från andra parter ökar stadigt.

Granskning av hantering av EU-medel

ESV har i sin granskning av hanteringen av medel från EU bedömt att Sametinget har en nöjaktig överensstämmelse med bestämmelserna om kontroll och förfaranden för att godkänna ansökningar. Det är en förbättring. Sametingets så kallade EA-värde visar att Sametinget har få avvikelser i tillämpningen av de ekonomiadministrativa regelverken.

Effektivare styrning och kontroll utan plenums inblandning

ESV anser att den interna styrningen och kontrollen skulle bli effektivare om sametingslagen och instruktionen för Sametinget tillämpas på det sätt som författningarna fördelar beslutanderätten. Det är styrelsen och nämnderna som ska besluta om myndighetsutövning och förvaltning, inte plenum så som det ofta fungerar idag. Plenum ska välja ledamöterna till styrelse och nämnder. Självbestämmandet utgår då från sametinget (plenum) medan den offentliga makten utövas av styrelsen och nämnderna.

  • Styrelsen ska ha kontroll över utgifterna, t ex att statens medel används för det ändamål anslaget avser, att utbetalning av bidrag görs i nära anslutning till att bidraget ska användas, att inte verkställa beslut som saknar finansiering.
  • Styrelsen ska besluta om budget eftersom det är styrelsen som har ansvar för den ekonomiska förvaltningen (inte plenum). I det ingår budgeten för förvaltningen.
  • Plenum kan besluta om ramarna inom finansieringens ändamål och villkor, t ex prioriteringen av anslagsmedel till verksamhet och uppdrag enligt regleringsbrevet.

Talman eller ordförande?

Regeringen utser idag sametingets (plenums) ordförande. Sametingets ordförande har inga av de uppgifter som definierar en myndighetschef. Utöver sametingets ordförande finns också en styrelseordförande. Det finns risk för missförstånd om vem som representerar Sametinget när samma benämning (ordförande) används både för Sametinget och för Sametingets styrelse. Risken minskar om Sametinget, när ledamöterna sammanträder till plenum, istället för en ordförande leds av till exempel en talman. När det gäller representation i samband med besök och liknande går talman före ordförande.

Förtydligad ledningsform behövs

Om regeringen skulle utse kanslichefen är det en utnämningsmakt som kan jämföras med vad som gäller för förvaltningsmyndigheter i allmänhet. Det vill säga att regeringen utser och anställer myndighetschefen. En anställning av kanslichef kan ske efter förslag från Sametingets styrelse.

Ledningsformen kan därför behöva förtydligas i Sametingets instruktion. Det skulle inte förändra rollen för plenum, eftersom det redan i dag är plenum som utser styrelsen och nämnderna samt beslutar om mål och prioritering av medel till verksamheten. I dag framgår det inte av instruktionen vem som är myndighetsledning. Det framgår av uppgiften att styrelsen beslutar i frågor som rör förvaltning. Särskilt tydligt blir det att styrelsen i praktiken är myndighetsledning i och med att styrelsen beslutar om årsredovisning, delårsrapport och budgetunderlag. Dessutom ska styrelsen säkerställa intern styrning och kontroll och besluta föreskrifter som riktar sig till enskilda. Det är att vara myndighetsledning.

ESV föreslår en regeländring som innebär:

  • att sametingets (plenums) ordförande benämns talman
  • att regeringen upphör med att förordna sametingets (plenums) ordförande (talman)
  • att regeringen, efter förslag från Sametingets styrelse, anställer Sametingets kanslichef.

Otydligheter i regleringsbrevet

Sakanslag ska vanligtvis inte användas för förvaltningskostnader. Om sakanslag ska få belastas med förvaltningskostnader bör detta anges i regleringsbrev. Det finns otydligheter i Sametingets regleringsbrev kring vilka, och hur stora, förvaltningskostnader som får belasta myndighetens olika sakanslag.

Om regeringen anser att redovisningen av förvaltningskostnader ska renodlas finns två olika alternativ:

1. Direkta kostnader i form av lön, sociala avgifter och hyreskostnader överförs från sakanslagen till förvaltningsanslaget.

Sametinget har idag har ett ansträngt finansiellt läge och att överföra förvaltningskostnader från sakanslagen genom att räkna ner dem ser inte ESV som ett reellt alternativ.

2. Regeringen bestämmer i de finansiella villkoren i regleringsbrevet ett takbelopp för förvaltningskostnader på de olika anslagsposterna som hör till sakanslagen.

Det andra alternativet skulle också kunna användas i kombination med det första alternativet där de största förvaltningskostnaderna överförs till förvaltningsanslaget.

Riksrevisionen får kritik för sin kritik

När det gäller uo 23 och anslagsposten 1:23 ap 2 Främjande av rennäringen avser cirka 75 % av anslagsmedlen ersättningar och bidrag som Sametinget själv inte kan styra över. Underlagen för utbetalningarna inkommer till Sametinget i december, vilket betyder att Sametinget under hela året inte fullt ut kan utföra övriga verksamheter som finansieras av anslaget. Myndigheten måste ”reservera” medel eftersom de slutliga underlagen som ställer krav på utbetalning varierar en hel del mellan åren. Det som påverkar utbetalningarna av bidrag är till exempel klimat och förekomsten av rovdjur.

För år 2015 visade de sena underlagen att Sametinget skulle betala ut bidrag som totalt överskred disponibla anslagsmedel (tilldelat anslag plus anslagskredit). Myndigheten var då i kontakt med ESV som rådde myndigheten att inte utbetala mer bidrag under 2015 än de disponibla medlen. Däremot rekommenderade ESV att myndigheten skulle periodisera de bidragmedel som hörde till 2015 till rätt år. Därmed uppstod ett saldo i myndighetens transfereringsavsnitt i resultaträkningen eftersom man redovisade mer medel som utbetalda bidrag (inklusive periodiseringen) än erhållna från statens budget. Då det i anslagsförordning (2011:223) regleras att transfereringar, alltså utbetalning av bidrag, ska redovisas mot anslag det budgetår då utbetalning sker, uppstod inget anslagsöverskridande hos Sametinget eftersom utbetalningarna av bidrag under 2015 endast uppgick till disponibla anslagsmedel. Utbetalning av de periodiserade bidragsmedlen skedde i början av år 2016.

Sametinget lämnade upplysningar i årsredovisningen om att man gjort på detta sätt men Riksrevisionen gav i revisionsberättelsen ändå en reservation för denna hantering.

Det ESV konstaterar i sin analys är att redovisningen med periodisering av bidrag var enda sättet för Sametinget att hantera denna svårbedömda situation vid årsskiftet 2015/2016. Myndigheten själv har mycket svårt att vidta några övriga åtgärder för att undvika ett eventuellt anslagsöverskridande. ESV ser med andra ord inte hur Sametinget i detta läge skulle ha kunnat handla annorlunda.

Fyra alternativ att lösa oförutsägbara kostnader på rennäringsanslaget

För att långsiktigt lösa problemet med den svåra uppskattningen av hur stora bidragsmedel som Sametinget enligt främjandeanslagets ändamål årligen ska betala ut, ser ESV fyra olika alternativ:

  1. Myndigheten beviljas en anslagskredit som motsvarar osäkerheten i omvärldsfaktorer och de sena underlagen.
  2. Mindre verksamhet genomförs under anslaget.
  3. Rovdjursersättningar betalas ut tidigt nästföljande år.
  4. Anslaget utökas.

De folkvaldas roll behöver utvecklas

ESV bedömer att det politiska beslutsfattandet inom Sametinget bör utvecklas till mer av beslut om mål, ramar och riktlinjer. Plenum har det övergripande ansvaret att fatta beslut om övergripande mål och ramar för verksamheten. Därefter bör styrelse och nämnder besluta om mer konkreta prioriteringar inom respektive område.

Eftersom Sametinget har fler uppgifter än språkarbete, föreslår ESV att Sametingets uppgift ändras till att besluta om riktlinjer för kulturarbetet i vid mening (inkluderande traditionell samisk kunskap, samiska språk och traditionella samiska näringar). ESV föreslår en regeländring som innebär att Sametinget ska fastställa riktlinjer för arbetet med att verka för och främja en levande samisk kultur.

ESV föreslår även att förtroendevalda i Sametingets plenum, styrelse och nämnder erbjuds anpassade och återkommande utbildningar, redan från den nya mandatperioden som inleds 2017.

Slutsatser

Det delade ansvaret och de ibland oklara ansvarsförhållandena inom Sametinget bidrar till att myndigheten har svårt att uppnå en tillfredsställande intern styrning och kontroll. ESV:s slutsats är därför att det finns grund för ändringar i ansvarsfördelningen. Myndighetsförordningen (2007:515) bör i större utsträckning  tillämpas för Sametinget. Styrelsen bör vara myndighetens ledning och kanslichefen bör vara myndighetens chef. ESV gör bedömningen att styrelsen ensam bör ansvara för den ekonomiska förvaltningen, medan plenum involveras i beslut om mål och övergripande prioriteringar.

Sametinget har under den senaste tioårsperioden i praktiken successivt fått en minskad anslagstilldelning på de fem sakanslagsposterna. Det finns också otydligheter i Sametingets regleringsbrev kring vilka, och hur stora, förvaltningskostnader som får belasta myndighetens olika sakanslag.

ESV konstaterar också att det finns behov av en långsiktig lösning för att ge Sametinget bättre förutsättningar att planera och genomföra verksamheten när det gäller anslagsposten Främjande av rennäringen.

© Sametinget 2017
Uppdaterad: 2017-02-16

Om Sametinget

Sametinget är både en statlig myndighet med förvaltningsuppgifter och ett folkvalt samiskt parlament med uppdraget att verka för en levande samisk kultur i Sverige.

Myndigheten

Sametinget är en statlig myndighet under regeringen, med särskilt ansvar för språk, kultur och rennäring.

Det folkvalda organet

Det folkvalda parlamentet består av 31 ledamöter som träffas till plenum tre gånger per år. Styrelsen är ytterst ansvarig för Sametingets verksamhet.

Kontakt

Sametinget
Box 90, 981 22 GIRON/KIRUNA
Besök: Adolf Hedinsvägen 58
Tel 0980-780 30, Fax 0980-780 31
E-post kansli@sametinget.se

Kontaktformulär

Öppettider:
Mån-Fre 08:30-12:00, 13:00-16:00
Sommartid:
Mån-Fre 08:30-12:00

 

MenyPress
MenyPress
På www.sametinget.se använder vi cookies för att webbplatsen ska fungera på ett bra sätt för dig. Genom att fortsätta surfa godkänner du att vi använder cookies. Vad är cookies?